Tomasz Łodziana

1. Wstęp

W niniejszym tekście analizie zostanie poddana problematyka inicjowania przeszukania w oparciu o dowody uzyskane pierwotnie w toku stosowania kontroli operacyjnej oraz problematyka dotycząca tajemnicy porady prawnej oraz możliwości karania przedsiębiorców za „utrudnianie” wszczęcia lub przeprowadzenia przeszukania w sytuacji, w której w czynności braliby udział funkcjonariusze Policji. Wątkiem przewodnim opracowania jest teza, w myśl której wraz z rozwojem kompetencji Prezesa UOKiK dochodzi do stopniowego zbliżania instrumentów postępowania antymonopolowego do instrumentów właściwych organom ścigania, przy jednoczesnym osłabianiu gwarancji procesowych przedsiębiorców.

2. Materiały z kontroli operacyjnej a kwestia przeszukania Prezesa UOKiK

Kontrola operacyjna to niejawna czynność operacyjno-rozpoznawcza. Jej stosowanie zastrzeżone jest wyłącznie dla uprawnionych organów władzy publicznej (np. Policja, ABW, CBA). W świetle wielu publikacji naukowych poświęconych tej czynności niepotrzebne będzie jej definiowanie czy szersze omawianie. Dla porządku należy jednak wspomnieć, że w związku z jej stosowaniem dochodzi do ingerencji w tajemnicę komunikowania się, a celem czynności, na przykładzie ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym[1], jest:

  • rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie przestępstw;
  • uzyskiwanie i utrwalanie dowodów przestępstw;
  • ujawnianie mienia zagrożonego przepadkiem w związku z przestępstwami.

Powyższy katalog ma charakter zamknięty, co oznacza, że stosowanie kontroli operacyjnej w innych celach jest prawnie niedopuszczalne. W przypadku, gdy uprawniony organ uzyskałby informacje odpowiadające wymienionym celom, ma prawny obowiązek (jak wynika m.in. z art. 17 ust. 15 przywołanej ustawy) przekazać te materiały w celu wszczęcia postępowania karnego lub dołączenia ich do toczącego się postępowania karnego. Zarówno z brzmienia przepisów, jak ich wykładni systemowej i celowościowej wynika, że kontrola operacyjna (oraz jej wyniki) mogą być wykorzystywane wyłącznie w celach ścigania karnego, które jest reakcją na czyny zabronione będące przestępstwami. Innymi słowy, wszelkie rezultaty stosowanej kontroli operacyjnej mogą służyć dla celów postępowania karnego, nawet jeżeli zgromadzone materiały wskazywałyby na wystąpienie innych czynów zabronionych, które jednak nie byłyby objęte zakresem prawa karnego materialnego, lecz stanowiły np. wykroczenia czy delikty administracyjne.

W tym miejscu należy rozważyć, czy materiały pochodzące z kontroli operacyjnej mogłyby zostać wykorzystane w toku specyficznego rodzaju postępowania, jakim jest postępowanie uregulowane przepisami ustawy z dnia 28 października 2002 r. o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary[2]. Aby zająć stanowisko w tej sprawie, warto wskazać na art. 1 tego aktu prawnego. Zgodnie z jego treścią ustawa określa zasady odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary jako przestępstwa lub przestępstwa skarbowe oraz zasady postępowania w przedmiocie takiej odpowiedzialności. Przepis ten koreluje z art. 22 zdanie pierwsze tej ustawy, zgodnie z którym do postępowania w sprawie odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego[3] (dalej: „k.p.k.”). W doktrynie można zauważyć różne stanowiska, jeżeli chodzi o sprecyzowanie charakteru tej odpowiedzialności. Część autorów opowiada się za tym, aby odpowiedzialność tę uznawać za odpowiedzialność karną[4]. Inni wskazują na to, że odpowiedzialność podmiotu zbiorowego jest nowym rodzajem odpowiedzialności[5]. Uwzględniając charakter tej odpowiedzialności prawnej oraz odpowiednie stosowanie Kodeksu postępowania karnego, należałoby opowiedzieć się za tym, że jest to odpowiedzialność karna (względnie quasi-karna), co powinno skutkować dopuszczalnością ustalania stanu faktycznego również w oparciu o dowody pochodzące z kontroli operacyjnej.

Wracając do omawianej problematyki, należy podkreślić, że czyny, w stosunku do których Prezes UOKiK może przeprowadzić przeszukanie, są czynami zabronionymi, przy czym nie stanowią przestępstw. Różny jest także tryb „ścigania” tychże deliktów.

Jak wskazano w części pierwszej opracowania[6], sąd podejmując decyzję w przedmiocie wydania postanowienia o przeszukaniu, bazuje na (wybranych) materiałach przekazanych przez Prezesa UOKiK. Wśród takich materiałów mogą znajdować się te, które Prezes UOKiK pozyskałby w toku prowadzonego postępowania. Oczywiście Prezes UOKiK nie posiada kompetencji do samodzielnego prowadzenia kontroli operacyjnej co oznacza, że tego typu materiał mógłby mieć swoje źródło co najwyżej w aktach postępowań karnych (w których zostałby włączony w poczet dowodów po ich przekazaniu, w stosownym trybie, przez uprawniony organ).

Sytuacja, w której Prezes UOKiK ustalał stan faktyczny w sprawie w oparciu o dowody pochodzące z wspomnianej kontroli, miała miejsce w ramach z jednego z postępowań antymonopolowych. Wyrokiem Sądu Okręgowego w Warszawie z 30 stycznia 2025 r., XVII Ama 85/20[7], sąd odmówił możliwości wykorzystania dowodów pochodzących z kontroli operacyjnej stosowanej pierwotnie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa i Agencji Wywiadu[8]. Wskutek wniesionej apelacji Sąd Apelacyjny w Warszawie wyrokiem z 10 marca 2026 r., VII Aga 478/25[9], uchylił wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd drugiej instancji, w kontekście kontroli operacyjnej, wskazał na błędną decyzję sądu I instancji w zakresie pominięcia dowodów pochodzących z kontroli operacyjnej. Podkreślono, że katalog dowodów ma charakter otwarty i że nie występują przeszkody, aby dowody uzyskane w ramach innego postępowania (w tym postępowania karnego) mogły być wykorzystane w toku innego postępowania (w tym antymonopolowego) z zastrzeżeniem dotrzymania zasad rzetelnego procesu. Sąd zaznaczył również konieczność wyważenia dóbr prawnych: z jednej strony dążenia do ustalenia prawdy, z drugiej zaś wartości takich jak tajemnica komunikowania się. Podstawą uchylenia wyroku sądu I instancji stało się zatem nierozpoznanie istoty sprawy.

Odnosząc się do powyższego, należy wyjść od tego, że sąd pierwszej instancji pominął omawiane dowody z uwagi na niedopuszczalność ich przeprowadzenia. Sąd I instancji trafnie podkreślił, że materiał pochodzący z kontroli operacyjnej możliwy jest do wykorzystania wyłącznie w postępowaniu karnym (o czym już była mowa wcześniej). Historycznie rzecz ujmując, kontrola operacyjna pojawiła się w polskim systemie prawnym na mocy ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz o zmianie niektórych innych ustaw[10] i w przypadku jakiejkolwiek zmiany ustaw kompetencyjnych w zakresie kontroli operacyjnej podkreślane jest, że może ona być wykorzystywana wyłącznie w stosunku do przestępstw najcięższych oraz tzw. przestępstw katalogowych, czyli czynów, które są wymieniane w zamkniętych katalogach poszczególnych ustaw kompetencyjnych. W tym kontekście decyzję Sądu Okręgowego w Warszawie należy ocenić pozytywnie – wyszła ona naprzeciw wyłącznie pozakodeksowym (w rozumieniu Kodeksu postępowania cywilnego) zakazom dowodowym, analizując „przeznaczenie” określonych dowodów wyłącznie do spraw karnych.

Sąd Apelacyjny stworzył natomiast dyskusyjny kierunek interpretacyjny, wskazując w zasadzie na nieograniczony (poza klasycznymi zakazami dowodowymi) katalog dowodów i zapominając o ścisłym rozumieniu przepisów regulujących problematykę kontroli operacyjnej. Jeżeli linia orzecznicza ukształtuje się w sposób uwzględniający założenia Sądu Apelacyjnego, to przywoływanie takich dowodów będzie możliwe w każdym z postępowań (np. w sprawach z zakresu prawa pracy, ubezpieczeń społecznych, w innych postępowaniach administracyjnych czy innych prowadzonych na podstawie ustawy).

Podsumowując, w świetle powyższego trudno byłoby się zgodzić na to, aby w postępowaniu innym niż prowadzonym na podstawie przepisów Kodeksu postępowania karnego (w tym przepisów ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary) dopuszczalne byłoby wykorzystanie materiałów z kontroli operacyjnej, nawet jeżeli stanowiłyby one pełnoprawny materiał dowodowy w takich postępowaniach. Brak możliwości ustalania, w postępowaniach prowadzonych przez Prezesa UOKiK, stanu faktycznego w oparciu o takie materiały oznaczałby także brak możliwości kierowania wniosku o wydanie postanowienia, przez Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, w przedmiocie przeszukania, a jeżeli nawet zdarzenie takie miałoby miejsce, skutkowałoby – co do zasady – wystąpieniem przesłanek procesowych podważających tak legalność przeprowadzenia przeszukania jak i legalność uzyskanych w jego toku dalszych dowodów.

3. Problematyka tajemnicy porady prawnej

Zagadnieniem pojawiającym się w związku z instytucją przeszukania prowadzonego przez Prezesa UOKiK jest tajemnica obrończa (ang. legal professional privilege). Zgodnie z art. 105da ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów[11] (dalej: „Ustawa”) jeżeli w toku kontroli kontrolowany lub osoba przez niego upoważniona oświadczy, że ujawnione w toku kontroli pisma lub dokumenty, w tym zawarte na informatycznych nośnikach danych, w urządzeniach lub w systemach informatycznych, o których mowa w art. 105b ust. 1 pkt 2:

  • zawierają pisemną komunikację między kontrolowanym a niezależnym od kontrolowanego adwokatem, radcą prawnym, prawnikiem z Unii Europejskiej w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 r. o świadczeniu przez prawników zagranicznych pomocy prawnej w Rzeczypospolitej Polskiej[12] lub osobą, o której mowa w art. 2a tej ustawy, wytworzoną w celu realizacji prawa kontrolowanego do uzyskania ochrony prawnej w związku z przedmiotem postępowania prowadzonego przez Prezesa UOKiK, w toku którego jest przeprowadzana kontrola, lub
  • zostały sporządzone wyłącznie w celu realizacji prawa kontrolowanego do uzyskania ochrony prawnej od osób, o których mowa w pkt 1, w związku z przedmiotem postępowania prowadzonego przez Prezesa UOKiK, w toku którego jest przeprowadzana kontrola

– kontrolujący[13] pozostawia te pisma lub dokumenty w miejscu kontroli.

Istotą poruszonego problemu jest ustalenie, jakie okoliczności przesądzają o tym, że osoby wymienione powyżej (m.in. adwokaci, radcy prawni) mogą zostać uznane za niezależne od danego przedsiębiorcy.

W doktrynie wskazywano na zbyt wąskie rozumienie tej konstrukcji. Podnoszono, że „na pierwszy rzut oka należy uznać, że tzw. prawnicy in-house zostali pozostawieni poza nawiasem (…) regulacji, nawet jeśli są to zatrudnieniu przed przedsiębiorcę radcowie prawni”[14]. Podobne stanowisko prezentuje M. Sieradzka[15]. Poglądy te są spójne z kluczowym dla tego zagadnienia wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 14 września 2010 r. w sprawie C-550/07 P, Akzo Nobel Chemicals Ltd i Akcros Chemicals Ltd przeciwko Komisji[16]. W orzeczeniu tym wskazano, że przywilej ochrony tajemnicy komunikacji pomiędzy adwokatem i klientem jest uzależniony od dwóch kumulatywnych przesłanek. Po pierwsze, komunikacja z adwokatem musi być związana z korzystaniem z prawa do obrony klienta; po drugie, komunikacja musi pochodzić od niezależnego adwokata, tzn. adwokata, który nie jest związany z klientem stosunkiem pracy.

Stanowisko to prezentowane jest przez Prezesa UOKiK w praktyce, chociaż w opracowaniu Prezesa UOKiK „Wyjaśnienia dla przedsiębiorców – przeszukania UOKiK”[17] próżno szukać jakichkolwiek informacji, które dotyczyłyby tej problematyki.

W opozycji do powyższego stanął Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, wydając postanowienie z 28 kwietnia 2025 r., XVII Amz 14/25[18]. Sąd szeroko wyjaśnił, jak należy – na kanwie przepisów polskiego prawa – rozumieć pojęcie niezależności i kto oraz w jakich warunkach może zostać uznany za niezależnego prawnika. Po pierwsze, Sąd dokonał wykładni przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych[19]. Sąd trafnie przywołał art. 9 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym radca prawny (zatrudniony na podstawie stosunku pracy, a więc in-house) co prawda podlega bezpośrednio kierownikowi jednostki organizacyjnej, niemniej zajmuje stanowisko cechujące się samodzielnością. Rzecz jasna oparcie argumentacji wyłącznie na tym przepisie byłoby przekonujące, dlatego Sąd trafnie przywołał również art. 9 ust. 4 ustawy o radcach prawnych. Z przepisu tego wynika, że radcy prawnemu nie można polecać wykonania czynności wykraczającej poza zakres pomocy prawnej. Trzecim filarem stanowiska Sądu była treść art. 13 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, w myśl którego radca prawny nie jest związany poleceniem co do treści opinii prawnej. Sąd trafnie zauważył, że o ile w odróżnieniu od możliwych do wystąpienia sytuacji w innych państwach członkowskich może występować „zależność”, o tyle przepisy polskiego prawa takiej konstrukcji nie zawierają. W konsekwencji zażalenia wniesionego przez Prezesa UOKiK Sąd Apelacyjny w Warszawie postanowieniem z 2 września 2025 r., VII AGz 473/25, podzielił, w powyższym zakresie, stanowisko Sądu I instancji, akcentując istnienie sporu co do granic ochrony komunikacji pomiędzy przedsiębiorcą a wykwalifikowanym prawnikiem.

Źródłem powyższego problemu jest treść przywołanego wcześniej przepisu, który został dodany do Ustawy ustawą z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz niektórych innych ustaw[20]. We wcześniej obowiązującym stanie prawnym do przeszukania, zgodnie z art. 105q pkt 3 Ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji[21] odpowiednie zastosowanie miały przepisy art. 180, art. 224 § 1, art. 225, art. 226 i art. 226a k.p.k.

W świetle czynionych uwag na szczególną uwagę zasługuje art. 225 § 3 k.p.k. Zgodnie z jego treścią, jeżeli obrońca lub inna osoba, od której żąda się wydania rzeczy lub u której dokonuje się przeszukania, oświadczy, że wydane lub znalezione w toku przeszukania pisma lub inne dokumenty obejmują okoliczności związane z wykonywaniem funkcji obrońcy, organ dokonujący czynności pozostawia te dokumenty wymienionej osobie bez zapoznawania się z ich treścią lub wyglądem. Jeżeli jednak oświadczenie osoby niebędącej obrońcą budzi wątpliwości, organ dokonujący czynności przekazuje te dokumenty z zachowaniem rygorów określonych w § 1 sądowi, który po zapoznaniu się z dokumentami zwraca je w całości albo w części, z zachowaniem rygorów określonych w § 1, osobie, od której je zabrano, albo wydaje postanowienie o ich zatrzymaniu dla celów postępowania. Przepis ten przewiduje szczególny tryb postępowania ze szczególnym rodzajem tajemnicy, jaką jest tajemnica obrończa. Nie dość, że na gruncie tego przepisu organ dokonujący przeszukania ma zakaz chociażby zapoznania się nawet z graficznym układem takiego pisma, to obligatoryjnie dowody zawierające taką tajemnicę muszą pozostać w dyspozycji osoby, u której czynność jest realizowana.

Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, w której złożone oświadczenie co do objęcia, np. dokumentu, tajemnicą obrończą pochodziłoby od osoby innej niż obrońca i oświadczenie to budziłoby wątpliwości (warunki te muszą być spełnione łącznie). Pamiętając o tym, że tajemnica obrończa ma charakter bezwzględny, należy wskazać, że jeżeli oświadczenie osoby, która nie byłaby obrońcą, budziłoby wątpliwości, to zastosowanie będzie miał tryb z art. 225 § 1 k.p.k. Oznacza to, że zabezpieczona dokumentacja (nawet bez zapoznawania się z jej wyglądem) będzie musiała zostać, w sposób zapieczętowany, przekazana do sądu. Jak słusznie zauważa K. Eichstaedt, „nawet gdyby organ dokonujący przeszukania doszedł do wniosku, że oświadczenie obrońcy budzi wątpliwości, to mimo to nie może zakwestionowanych dokumentów przekazać sądowi z zachowaniem rygorów określonych w art. 225 § 1, lecz musi je zwrócić obrońcy”[22].

Na kanwie obecnie obowiązującej Ustawy tajemnica obrończa doznaje natomiast istotnego naruszenia. Zgodnie z art. 105da ust. 2 Ustawy, jeżeli nawet kontrolowany lub osoba przez niego upoważniona (a co za tym idzie nawet prawnik in-house, autor określonych dokumentów objętych tajemnicą obrończą) oświadczy, że planowane do zabezpieczenia przedmioty zawierają informacje stanowiące wspomnianą tajemnicę, to przedstawiciele UOKiK mogą (fakt, że pobieżnie) zapoznać się z pismem lub dokumentem. Zakres pojęcia „pobieżnie” limitowany jest brzmieniem tego przepisu, albowiem uprawnienie Prezesa UOKiK obejmuje wyłącznie takie zapoznanie się z dokumentem, które pozwala wyłącznie na ustalenie:

  • autora
  • adresata
  • tytułu
  • przedmiotu pisma lub dokumentu
  • daty jego sporządzenia.

W kontekście daty sporządzenia dokumentu jest to o tyle istotne, że tajemnica obrończa
(w rozumieniu Ustawy) jest ograniczona cezurą czasową obejmującą realizację prawa do obrony w związku z przedmiotem postępowania, w ramach którego byłoby prowadzone przeszukanie i wyłącznie w celu realizacji tego prawa.

Pomijając dyskusyjność tych rozwiązań największym zagrożeniem, z perspektywy podmiotu przeszukiwanego, staje się możliwość „pobieżnego” zapoznania się z przedmiotem pisma lub dokumentu. O ile zgodzić można się z tezą, że możliwe jest „pobieżne” zapoznanie się np. z datą pisma, jego autorem, adresatem, układem graficznym itp., to „pobieżne” zapoznanie się z jego przedmiotem budzi zasadnicze wątpliwości. Wyraz „pobieżny” oznacza „wykonany przez kogoś pośpiesznie, bez wnikania w szczegóły”[23]. Skoro celem zapoznania się np. z pismem lub wiadomością e-mail jest dokonanie oceny wiarygodności złożonego oświadczenia co do istnienia stanu tajemnicy obrończej, to przepis w zasadzie wyklucza to w praktyce, pozwalając na zapoznanie się z jego treścią, a co za tym idzie na zapoznanie się np. ze strategią obrony. Co więcej, zgodnie z art. 105da ust. 2 zdanie drugie Ustawy przedstawiciele organu są uprawnieni do żądania dodatkowych ustnych wyjaśnień w przedmiocie złożonego oświadczenia, co w skrajnych przypadkach może prowadzić do ujawnienia organowi owej tajemnicy lub jej fragmentu. Służy to, co oczywiste, rozwiewaniu ewentualnych wątpliwości co do złożonego oświadczenia, jednak w przypadku, w którym te wątpliwości pozostaną, dopiero wówczas, na podstawie art. 105da ust. 3 Ustawy, organ (po zabezpieczeniu danego dokumentu) przekazuje je Sądowi Okręgowemu w Warszawie – Sądowi Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

Wydaje się, że w obliczu dążenia organu do wykorzystywania, w toku postępowań, informacji pochodzących z kontroli operacyjnej przy jednoczesnym zliberalizowaniu zasad obejmujących ochronę tajemnicy obrończej powstają daleko idące zagrożenia, również z perspektywy zasad, którymi powinno rządzić się demokratyczne państwo prawne oraz uczciwy proces. Jeżeli bowiem organ postępowania administracyjnego będzie uzyskiwał tak szerokie kompetencje, rzetelne prawo do skutecznej obrony może okazać się iluzją. W kontekście tajemnicy obrończej w rozumieniu Ustawy należałoby zatem postulować, o ile nie powrót do regulacji sprzed 2023 r., to dokonanie zmiany przepisów Ustawy, która uniemożliwiłaby, chociażby pobieżne, zapoznawanie się z dokumentami w opisanych sytuacjach. Wpłynęłoby to nie tylko na swoiste zagwarantowanie występowania w postępowaniu zasady proporcjonalności, ale nie budowałoby dysproporcji pomiędzy postępowaniem administracyjnym a karnym zwłaszcza w kontekście zapędów do tego, aby w postępowaniu administracyjnym wykorzystywać dowody, które z mocy ustaw kompetencyjnych, służą wyłącznie ściganiu karnemu.

4. Udział Policji w przeszukaniu a możliwość nakładania kar z tytułu „utrudniania”

Zgodnie z art. 105nc Ustawy Prezes UOKiK może, w związku z przeszukaniem, zwrócić się do Policji o udzielenie pomocy. Celem udzielenia przez tę służbę pomocy jest, poza zapewnieniem porządku w miejscu przeszukania, zapewnienia bezpieczeństwa osób obecnych przy czynności oraz ewentualnym ustalaniem tożsamości osób, zapewnienie możliwości rozpoczęcia lub przeprowadzenia przeszukania.

Faktem jest, że w określonych przypadkach możliwość podjęcia czy kontynuowania czynności może być istotnie utrudnione. W praktyce działania takie mogą przybrać postać np. odmowy wpuszczenia przedstawicieli organu na teren spółki, odmowa dobrowolnego wydania jakiegoś przedmiotu (w tym także poprzez jego dzierżenie w dłoniach i odmowie przekazania), odmowie otwarcia pomieszczenia, itp. Uogólniając, możliwość skorzystania z asysty Policji ma na celu przełamanie wszelkich form oporu (czy to czynnego, czy biernego) po to, aby cel czynności mógł zostać osiągnięty. Co istotne, zgodnie z art. 105nc ust. 4 Ustawy, w przypadku niezastosowania się do wezwań funkcjonariuszy do zachowania się umożliwiającego rozpoczęcie lub przeprowadzenie czynności, funkcjonariusze Policji są uprawnieni do podjęcia stosownych czynności zmierzających do umożliwienia rozpoczęcia lub przeprowadzenia przeszukania przez przeszukujących. W zależności od zastanej sytuacji działania Policji mogą przybrać różną postać i nie sposób wymieniać tutaj możliwych do wystąpienia konfiguracji. W generalnym ujęciu, w przypadku braku poddania się przeszukaniu, aktywność Policji może przybrać formę przymusu, który – ze swej istoty – czyniłby rolę przedstawicieli podmiotu przeszukiwanego wyłącznie bierną, ograniczoną do znoszenia danej czynności (pati). Poza przywołaną dolegliwością art. 106 ust. 2 pkt 4 Ustawy przewiduje możliwość nałożenia kary pieniężnej w wysokości nie większej niż 3% obrotu osiągniętego w roku obrotowym poprzedzającym rok nałożenia kary, jeżeli przedsiębiorca ten, choćby nieumyślnie, uniemożliwiał lub utrudniał rozpoczęcie lub przeprowadzenie przeszukania.

Warto wspomnieć, że Prezes UOKiK, spośród organów centralnych nieposiadających statusu organu postępowania karnego posiada kompetencje do przeprowadzania przeszukań.
W związku z powyższym należałoby zadać pytanie, czy w świetle tego, że przeszukania prowadzone przez ten organ z zasady realizowane są z udziałem Policji, czy zasadnym jest utrzymywanie przepisu, który za określone działania „paraliżujące” pozwala na nakładanie kar pieniężnych? O ile w przypadku klasycznej kontroli – z uwagi na jej bardziej bierny charakter – byłoby to uzasadnione (aczkolwiek można dyskutować, czy wzorem ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych zdarzenia takie nie powinny być uznane za przestępstwo), o tyle nakładanie kar pieniężnych w obliczu asysty Policji – może budzić zastrzeżenia. Podkreślenia wymaga, że przepisy k.p.k. nie przewidują, aby którykolwiek z organów postępowania karnego wymieniony w art. 312 tej ustawy, posiadał uprawnienie do nakładania kar pieniężnych w związku z realizacją przeszukania. Wynika to, m.in. z faktu, że czynność ta zawiera w sobie elementy przymusu państwa, a przewidywanie jakichkolwiek kar administracyjnych związanych z uniemożliwieniem czy utrudnianiem rozpoczęcia czy kontynuowania tego typu czynności wiązałoby się z tym, przyznaniem tym organom niepisanego prawa do prowadzenia przeszukania w sposób nieefektywny.

5. Wnioski

Na kanwie przedstawionych problemów nie sposób nie zauważyć, że w wymiarze praktycznym UOKiK „aspiruje” do roli organu, który byłby uprawniony do wykorzystywania wszelkich dowodów w toku prowadzonych postępowań, w tym tych, które z mocy prawa zastrzeżone są wyłącznie do kompetencji organów postępowania karnego. Ma to miejsce w odniesieniu do prób wykorzystywania materiałów z kontroli operacyjnej w toku stosownych postępowań. Również tam, gdzie może to przynieść określone „korzyści” praktyka (a wcześniej legislacja i jej dyskusyjna interpretacja) UOKiK zdaje się hołdować poszerzaniu kompetencji także i tam, gdzie w grę wchodzi tajemnica obrończa i to na zasadach o wiele bardziej liberalnych niż ma to miejsce w toku postępowania karnego. Wreszcie UOKiK, dysponując możliwością uzyskania wsparcia w postaci udziału funkcjonariuszy Policji w toku przeszukania (co także należy do kompetencji organów powołanych do ścigania przestępstw), zachowując możliwość władczego podjęcia czynności przeszukania, nie rezygnuje (również de lege ferenda) z uprawnień do nakładania administracyjnych kar pieniężnych z tytułu utrudniania lub uniemożliwiania rozpoczęcia lub prowadzenia przeszukania. Należy przypomnieć, że organy postępowania karnego (np. Policja, CBA, ABW) takich uprawnień nie posiadają. Buduje to obraz organu będącego na swoistej ścieżce stopniowego poszerzania kompetencji. To, z kolei, rodzi pytania o zakres dopuszczalnej ingerencji państwa w obszary, w których celem jest zwalczanie nie przestępstw, lecz deliktów administracyjnych. Oczywiste jest, że w wymiarze społecznym, ekonomicznym, gospodarczym szereg tych deliktów może być oczywiście szkodliwa. Mając na uwadze doniosłość problematyki pozostającej w kompetencjach Prezesa UOKiK, należy zadać sobie pytanie, czy organ ten nie przeistacza się w pewnym sensie w służbę specjalną. Kolejną.

Tomasz Łodziana
radca prawny w OIRP w Warszawie
ORCID:0000-0002-4402-3840

[1] Dz. U. z 2025 r. poz. 712.
[2] Dz. U. z 2024 r. poz. 1822.
[3] Dz. U. z 2026 r. poz. 490.
[4] Zob. M. Filar, Z. Kwaśniewski, D. Kala, Komentarz do ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary, Toruń 2023; J. Garus-Ryba, Osoba prawna jako podmiot przestępstwa – modele odpowiedzialności karnej podmiotów zbiorowych, „Prokuratura i Prawo” 2/2023, s. 42-60.
[5] H. Skwarczyński, Odpowiedzialność podmiotów zbiorowych jako nowy rodzaj odpowiedzialności za czyny zagrożone pod groźbą kary, „Palestra” 1-2/2024, s. 84-98; B. Mik, Charakter prawny odpowiedzialności podmiotów zbiorowych w świetle ustawy z dnia 28 października 2002 r., „Przegląd Sądowy” 7-8 2002, s. 67, W. Grzeszczyk, Wątpliwości proceduralne związane ze stosowaniem ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary, „Prokuratura i Prawo” 1/2024, s. 71 i 72.
[6] Zob. T. Łodziana, Wybrane zagadnienia czynności przeszukania realizowanego u przedsiębiorców przez Prezesa UOKiK (część I), „Temidium” 2/2026, s. 55.
[7] LEX nr 3843934.
[8] W brzmieniu zgodnym z Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154, ze zm.
[9] Niepublikowany.
[10] Dz. U. z 2001 r. Nr 45, poz. 498.
[11] Dz. U. z 2025 r. poz. 1714.
[12] Dz. U. z 2020 r. poz. 823.
[13] Należy przypomnieć, że na mocy art. 105q Ustawy do przeszukania przepisy o kontroli stosuje się odpowiednio.
[14] A. Piszcz, M. Knapp, Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1 a gwarancje ochrony praw podstawowych strony postępowania antymonopolowego w Polsce – wybrane zagadnienia, „Białostockie Studia Prawnicze” 4/2023, s. 170.
[15] M. Sieradzka, komentarz do art. 105de Ustawy, [w]: K. Kohutek, M. Sieradzka, Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Komentarz, Lex.
[16] ECLI:EU:C:2010:512.
[17] https://uokik.gov.pl/bip/wyjasnienia (dostęp: 11.07.2026).
[18] LEX nr 3863907.
[19] Dz. U. z 2024 r. poz. 499.
[20] Dz. U. z 2023 r. poz. 852.
[21] Dz. U. z 2021 r. poz. 275.
[22] K. Eichstaedt, komentarz do art. 225 k.p.k. [w]: D. Świecki (red.), Kodeks postępowania karnego. Tom I. Komentarz aktualizowany, Lex.
[23] https://sjp.pwn.pl/slowniki/pobie%C5%BCnie.html#google_vignette (dostęp: 12.07.2026).