Tomasz Łodziana

Wybrane zagadnienia czynności przeszukania realizowanego u przedsiębiorców przez Prezesa UOKiK (część I)

1. Wstęp

Przeszukaniem, jak wskazuje S. Pikulski, nazywa się czynność procesową mającą na celu znalezienie przedmiotów mogących stanowić dowód w sprawie[1]. Czynność ta jest prawnie określonym wyjątkiem od konstytucyjnej zasady ochrony takich dóbr osobistych jak nienaruszalność pomieszczenia czy nietykalność osobista[2]. Przeszukanie kojarzy się z czynnością procesową określoną w art. 219 i nast. ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego[3] (dalej: „k.p.k.”), do której przeprowadzenia uprawnione
są organy postępowania karnego (np. Policja, Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Centralne Biuro Antykorupcyjne). Cele przeszukania, w ujęciu kodeksowym, wymieniono w przywołanym przepisie i są nimi:

  • wykrycie lub zatrzymanie albo przymusowe doprowadzenie osoby podejrzanej;
  • znalezienie rzeczy mogących stanowić dowód w sprawie lub podlegających zajęciu
    w postępowaniu karnym.

Przepisy prawa nie ograniczają jednak możliwości przeprowadzenia przeszukania
do powyższej kategorii organów. Przykładem tego mogą być przepisy regulujące funkcjonowanie polskiego organu antymonopolowego, czyli Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: „Prezes UOKiK”).

W niniejszym opracowaniu (częściach I i II) zostaną przedstawione kompetencje Prezesa UOKiK w kontekście przeprowadzania przeszukania u przedsiębiorców.

 

2. Prezes UOKiK jako organ uprawniony do przeprowadzenia przeszukania

Prezes UOKiK, bazując na wszystkich ustawach określających ramy jego kompetencji, posiada relatywnie szerokie uprawnienia odnoszące się do podejmowania działań w obszarze wielu kategorii potencjalnych deliktów administracyjnych.

Podstawowe kompetencje Prezesa UOKiK do przeprowadzenia przeszukania u przedsiębiorcy wynikają z przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów[4] (dalej: „Ustawa”). Przepisy Ustawy nie wyczerpują kompetencji tego organu. Dość wspomnieć, że poza Ustawą Prezes UOKiK dysponuje uprawnieniami do podejmowania aktywności chociażby w takich obszarach jak zatory płatnicze[5], czy tzw. przewaga kontraktowa[6]. Relatywnie szerokie spektrum obszaru kompetencyjnego Prezesa UOKiK nie oznacza jednak, że w każdym z tych przypadków organ może podejmować działania, które „z definicji” stanowią realną (i dotkliwą) ingerencję w funkcjonowanie podmiotów pozostających „w zainteresowaniu” Prezesa UOKiK. Mowa jest tutaj o przeszukaniu. Czynność ta może być przeprowadzona, zgodnie z treścią Ustawy, wyłącznie w sprawach praktyk ograniczających konkurencję. Pod pojęciem praktyk ograniczających konkurencję należy rozumieć praktyki określone w art. 6 i art. 9 Ustawy, jak również przypadki wskazane w art. 101 i art. 102 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. W tych obszarach przeszukanie może być przeprowadzone zarówno na etapie postępowania antymonopolowego, jak i na etapie poprzedzającym (ewentualnie) takie postępowanie, czyli w toku postępowania wyjaśniającego. Przeszukanie jest dopuszczalne również w odniesieniu do wstępnego ustalenia, czy nastąpiło naruszenie przepisów art. 5-7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2022/1925 z dnia 14 września 2022 r. w sprawie kontestowalnych i uczciwych rynków w sektorze cyfrowym oraz zmiany dyrektyw (UE) 2019/1937 i (UE) 2020/1828[7] (dalej: „Rozporządzenie 2022/1925”).

W zakresie prowadzenia „własnych spraw” w powyższym obszarze Prezes UOKiK, chcąc przeprowadzić przeszukanie u przedsiębiorcy, bazuje na art. 105n ust. 1 Ustawy. Przepis ten zawiera zamknięty katalog przypadków, w których Prezes UOKiK może przeprowadzać przeszukanie.

Jak wynika z art. 105n Ustawy, przeszukanie jest przeprowadzane w celu znalezienia i uzyskania informacji z akt, ksiąg, pism, wszelkiego rodzaju dokumentów lub informatycznych nośników danych, urządzeń oraz systemów informatycznych oraz innych przedmiotów mogących stanowić dowód w sprawie. Cel ten jest zatem zorientowany na kwestie dowodowe. Oczywiste jest przy tym, że w świetle kompetencji Prezesa UOKiK celem przeszukania nie może być wykrycie lub zatrzymanie albo przymusowe doprowadzenie osoby podejrzanej. Kluczowe jest to, że przeszukanie może zostać przeprowadzone wyłącznie w tych przypadkach, w których istniałyby uzasadnione podstawy do przypuszczenia, że wymienione informacje lub przedmioty znajdują się w miejscu (miejscach), które miałyby podlegać przeszukaniu. Przesłanka ta jest analogiczna do przesłanki przeszukania określonej w art. 219 § 1 k.p.k. Na kanwie k.p.k. przyjmuje się, że uzasadnione podstawy do przypuszczenia do stan dysponowania danymi mogącymi pochodzić tak z dowodów ścisłych jak i swobodnych, w świetle których w zasadny sposób można przypuszczać (…), że spodziewana rzecz (…) tam się właśnie znajduje[8]. W doktrynie trafnie wskazuje się, że informacje stanowiące podstawę przeszukania powinny mieć charakter zobiektywizowany[9]. Przenosząc te uwagi na problematykę przeszukania przez Prezesa UOKiK, należy wskazać, że dokładnie te same zasady powinny mieć zastosowanie. Niedopuszczalne byłoby bowiem prowadzenie przeszukania w sytuacji, w której obiektywnie, z danych posiadanych przez organ nie wynikałoby, że określone informacje i dowody mogą znajdować się w zasobach przedsiębiorcy. Co więcej, swoiste „wyłudzenie” postanowienia sądu w przedmiocie wyrażenia zgody na przeszukanie, a więc oparcie wniosku o dane nieistniejące lub poddane „oczywistej nadinterpretacji”, powinno skutkować wyciągnięciem, wobec ustalonych osób, stosownej odpowiedzialności prawnej, nie wyłączając odpowiedzialności karnej.

Przeszukanie może zostać przeprowadzone wyłącznie u przedsiębiorcy. Pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 1 Ustawy. Obejmuje ono przedsiębiorcę w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców[10] (dalej: „P.p.”) – czyli, zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy, osoby fizyczne, osoby prawne lub jednostki organizacyjne niebędące osobami prawnymi, którym odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonujące działalność gospodarczą, jak również wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej), a także:

  • osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, organizujące lub świadczące usługi o charakterze użyteczności publicznej, które nie są działalnością gospodarczą w rozumieniu przepisów P.p.;
  • osoby fizyczne wykonujące zawód we własnym imieniu i na własny rachunek lub prowadzące działalność w ramach wykonywania takiego zawodu;
  • osoby fizyczne, która posiadają kontrolę, w rozumieniu art. 4 pkt 4 Ustawy, nad co najmniej jednym przedsiębiorcą, choćby nie prowadziły działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów p.p., jeżeli podejmuje dalsze działania podlegające kontroli koncentracji;
  • związek przedsiębiorców (w rozumieniu art. 4 pkt 2 Ustawy) z wyłączeniem przepisów dotyczących koncentracji.

Przeszukanie u przedsiębiorcy, a więc wyłącznie u podmiotu spełniającego powyższe kryteria, może nastąpić, jeżeli chodzi o tryb z art. 105n ust. 1 Ustawy, wyłącznie w odniesieniu do pomieszczeń i rzeczy. Pod pojęciem pomieszczeń należy rozumieć obiekty, które są wykorzystywane przez przedsiębiorcę w celu zapewnienia swojego funkcjonowania. W poczet pomieszczeń należy zaliczyć m.in. pokoje przeznaczone do pracy personelu, serwerownie, magazyny, sale konferencyjne, pomieszczenia archiwalne. Jeżeli chodzi o pojęcie rzeczy, to należy je rozumieć zarówno jako rzeczy nieruchome, jak i ruchome. Przepis pozwala zatem na przeszukanie m.in. środków pojazdów, telefonów, sprzętu informatycznego.

Jeżeli chodzi o przeszukanie, zwłaszcza zawartości telefonów czy komputerów, dostrzegalnym problemem jest to, czy mowa jest o sprzęcie powierzonym lub udostępnionym danej osobie (np. pracownikowi) przez danego przedsiębiorcę, czy również o sprzęcie prywatnym pozostającym „na terenie” przedsiębiorcy. Przeszukanie służbowego sprzętu nie powinno budzić wątpliwości. Tego typu urządzenia są bowiem, w sposób naturalny, przeznaczone do przetwarzania informacji, które z punktu widzenia czynności podejmowanych przez organ mogą mieć znaczenie. Podkreślenia wymaga jednak, że – w zależności od wewnętrznych uregulowań – na przedmiotach służbowych mogą być zawierane także dane prywatne (np. zdjęcia, treści wiadomości tekstowych). W takich przypadkach przeszukanie zasobów sprzętu powinno być ograniczone wyłącznie do części danych związanych z wykonywaną pracą (szeroko rozumianą) na rzecz przedsiębiorcy.

Możliwość dokonania przeszukania „u przedsiębiorcy” nie zawęża możliwości organu co do aktywnego poszukiwania materiału dowodowego w innych miejscach. Zgodnie z art. 91 ust. 1 Ustawy, jeżeli istnieją uzasadnione podstawy do przypuszczenia, że w lokalu mieszkalnym lub w jakimkolwiek innym pomieszczeniu, nieruchomości lub środku transportu są przechowywane przedmioty, akta, księgi, dokumenty i informatyczne nośniki danych w rozumieniu przepisów o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, mogące mieć wpływ na ustalenie stanu faktycznego istotnego dla prowadzonego postępowania, Prezes UOKiK może przeprowadzić przeszukanie w tym lokalu mieszkalnym, pomieszczeniu, nieruchomości lub środku transportu, w celu znalezienia i uzyskania informacji mogących stanowić dowód w sprawie.

Należy wskazać, że przepis ten pozwala na dokonanie przeszukania, co do zasady, w każdym miejscu, o ile zostałaby spełniona przesłanka, o której mowa w art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze Ustawy. Wspomniane lokale mieszkalne, pomieszczenia itp. nie muszą być w jakikolwiek sposób powiązane z przedsiębiorcą. Mogą to zatem być miejsca należące np. do znajomych przedsiębiorców, członków rodziny lub osób zupełnie obcych.

Przeszukanie w trybie art. 91 ust. 1 Ustawy, mając na uwadze cezurę czasową, może być przeprowadzone jako jedyny (samoistny) rodzaj przeszukania, jako przeszukanie poprzedzające przeszukanie u przedsiębiorcy, równolegle z przeszukaniem u przedsiębiorcy, jak również po dokonaniu przeszukania u przedsiębiorcy. W doktrynie można spotkać pogląd przeciwny, zgodnie z którym możliwość przeprowadzenia tego przeszukania występuje dopiero wtedy, gdy Prezes UOKiK nie może uzyskać poszukiwanych dowodów przy pomocy innych środków dochodzeniowych[11]. Autorzy przywołali przy tym takie „środki dochodzeniowe”, jak żądanie informacji na podstawie art. 50 Ustawy, kontroli na podstawie art. 105a Ustawy czy nawet przeszukania na podstawie art. 105n Ustawy. Podkreślenia wymaga, że przeszukanie samo w sobie powinno być stosowane wyjątkowo z zachowaniem zasady proporcjonalności[12]. Ze stanowiskiem M. Bernatt i M. Knapp można się zgodzić wyłącznie pod warunkiem, że wyrażałoby zasadę, od której dopuszczalne byłyby oczywiste wyjątki. Tryb wynikający z art. 91 ust. 1 Ustawy ma zastosowanie wówczas, gdy określone przedmioty (sensu largo) miałyby mieć wpływ na ustalenie stanu faktycznego istotnego dla postępowania. Redakcja tego przepisu akcentuje swego rodzaju „ostateczność” sięgania po czynności, z którymi wiązałoby się naruszenie prywatności (czy wręcz miru domowego). Niemniej trudno uznać, że przeszukanie, o którym mowa w art. 105n ust. 1 Ustawy (czyli u przedsiębiorcy), wiązałoby się z poszukiwaniem dowodów, które byłoby dla postępowania nieistotne. Tryb określony w art. 91 ust. 1 Ustawy uzależniony jest od posiadanych przez Prezesa UOKiK informacji, ich wiarygodności oraz skali obiektywizmu. Jeżeli bowiem w posiadanych informacji wynikałoby, że np. w określonym lokalu mieszkalnym znajdowałyby się istotne dowody dla danej sprawy, to trudno byłoby, chociażby ze względów taktycznych, podejmować mniej efektywne (z założenia) czynności dowodowe, których podjęcie (np. skierowanie pisemnego żądania w trybie art. 50 Ustawy) mogłoby się wiązać z ryzykiem ukrycia lub zniszczenia istotnego materiału dowodowego. Rzecz jasna, podejmując działania, organ powinien kierować się zasadami proporcjonalności, a każdy przejaw ingerencji w konstytucyjnie chronione prawa powinien być działaniem przemyślanym i posiadającym podstawy. Z drugiej jednak struny trudna do zaakceptowania byłaby sytuacja, w której organ dysponując wiarygodnymi informacjami, odstępowałby od racjonalnych działań, kierując się poglądami doktryny, tworzącymi swoistą „legalną hierarchię” możliwych do podjęcia na danym etapie czynności dowodowych. Niewątpliwie rację ma zatem K. Róziewicz-Ładoń, wskazując, że przeszukanie organizowane na podstawie art. 91 u.o.k.k. jest prowadzone w sposób całkowicie niezależny od ewentualnej kontroli przedsiębiorcy[13].

Wątpliwości nie może budzić także prawo Prezesa UOKiK do przeprowadzania przeszukania, o którym mowa w art. 91 ust. 1 Ustawy, nie tylko na etapie postępowania właściwego, ale również na etapie postępowania wyjaśniającego. Uprawnienie to wynika wprost z treści art. 91 ust. 1 zdanie drugie Ustawy, przy założeniu wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 105n ust. 3 Ustawy.

3. Tryb zarządzania czynności

Prezes UOKiK, chcąc przeprowadzić przeszukanie, jest obowiązany do opracowania i skierowania do sądu stosownego wniosku. Ustawa nie wskazuje jednak na jego elementy konstrukcyjne. Treść wniosku powinna odpowiadać przede wszystkim treści art. 105n ust. 1 Ustawy (względnie ust. 3), przy czym kluczowe pozostają kwestie formalne. Należałoby zatem uznać, że prawidłowo skonstruowany przez Prezesa UOKiK wniosek powinien zawierać co najmniej:

  • oznaczenie organu wnioskującego;
  • oznaczenie sądu;
  • datę;
  • numer/sygnaturę sprawy;
  • podstawę prawną (ze wskazaniem, czy mowa jest o przeszukaniu w ramach postępowania właściwego czy w ramach postępowania wyjaśniającego);
  • wskazanie przepisów Ustawy, które mogą być naruszane (wraz z zakresem przedmiotowym);
  • wskazanie przedsiębiorcy (przedsiębiorców), u którego Prezes UOKiK zamierza przeprowadzić przeszukanie wraz ze wskazaniem tego, jakie pomieszczenia oraz rzeczy będą podlegały przeszukaniu;
  • planowany termin przeprowadzenia czynności (i szacunkowy czas jej trwania);
  • uzasadnienie faktyczne i prawne;
  • podpis osoby upoważnionej.

Moim zdaniem określenie w przepisach ustawowych elementów konstrukcyjnych wniosku jest przejawem dobrej praktyki legislacyjnej, porządkującej kwestie dokumentacyjne, oraz pozytywnie wpływających na pewność prawa (także procesowego). Dość wspomnieć, że taka praktyka występuje m.in. w przepisach regulujących funkcjonowanie innych organów władzy publicznej (np. art. 19 ust. 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji[14] i art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym[15]).

Wniosek powinien być skierowany do sądu wraz z aktami postępowania. Jedynie w oparciu o całokształt zebranego materiału dowodowego sąd będzie w stanie dokonać oceny istnienia przesłanek do wyrażenia zgody na omawianą czynność. Brak przedstawienia sądowi pełnych akt wyłączałby możliwość kompleksowego zapoznania się ze sprawą, a co za tym idzie wydania prawidłowego orzeczenia. Za błędną praktykę należałoby uznać również ewentualne dołączanie do wniosków jedynie „załączników” w postaci fragmentu akt. Brak lub częściowe wskazanie dowodów rodziłoby ryzyko pomijania tych informacji, dowodów i faktów, które w zestawieniu z przedkładanymi sądowi informacjami mogłyby się okazać ujemnymi przesłankami, wykluczającymi możliwość wyrażenia zgody na przeszukanie.

Jak wskazano wyżej, wniosek o wyrażenie zgody na przeprowadzenie przeszukania w trybie art. 105n ust. 1 Ustawy oparty jest m.in. o przesłankę uzasadnionych podstaw do przypuszczenia, że określone informacje lub przedmioty znajdują się u danego przedsiębiorcy. Przesłanka ta jest wspólna zarówno dla postępowania wyjaśniającego, jak i właściwego.

Jeżeli chodzi o postępowanie wyjaśniające, to ustawodawca zdecydował się jednak na wprowadzenie dodatkowego obostrzenia. Na tym etapie niezbędne jest wykazanie (przez wnioskodawcę) uzasadnionego podejrzenia poważnego naruszenia przepisów Ustawy lub art. 5-7 Rozporządzenia 2022/1925, w szczególności gdy mogłoby dojść do zatarcia dowodów. Zestawiając ten przepis z przepisami k.p.k., nie sposób nie dostrzec, że tryb przewidziany w art. 105n ust. 3 jest swoistym „wypadkiem niecierpiącym zwłoki”, analogicznym do tego, o którym mowa w art. 308 k.p.k., na co pośrednio mogą wskazywać wybrane przypadki, w których przeprowadzenie przeszukania od wszczęcia postępowania wyjaśniającego dzielić może relatywnie niedługi okres.

Sąd, od momentu otrzymania wniosku Prezesa UOKiK, jest obowiązany, co wynika z art. 105n ust. 3 Ustawy, do jego rozpatrzenia ciągu 72 godzin. Kierunki możliwego do wydania przez sąd orzeczenia wynikają z art. 105n ust. 5 Ustawy. Ograniczają się one do uwzględnienia wniosku (a co za tym idzie do wyrażenia zgody na przeszukanie) w całości albo odmowy jego uwzględnienia. Rozstrzygnięcie przybiera postać postanowienia. W przypadku wydania pozytywnego (z perspektywy wnioskodawcy) postanowienia sąd jest obowiązany zawrzeć w nim tak zwane zasadnicze powody rozstrzygnięcia. O ile nie przybiera to postać klasycznego uzasadnienia, to modelowo, sąd powinien wskazać na te przesłanki, które w ocenie sądu uzasadniały możliwość wyrażenia zgody na przeszukanie. Przesłanki te powinny mieć charakter tak prawny, jak i faktyczny. Uzasadnienie, w klasycznym rozumieniu, stanowi natomiast obligatoryjny element postanowienia w przypadkach, w których sąd na przeszukanie nie wyraża zgody. Zgodnie z art. 105n ust. 6 Ustawy w takich przypadkach uzasadnienie sporządzane jest w terminie 5 dni. Postanowienie to jest niezaskarżalne. Warto wspomnieć, że Prezes UOKiK może ponowić wniosek zwłaszcza wtedy, gdy stosownie do treści powyższego przepisu odmowa udzielenia zgody wynikała z braku wystarczającego uzasadnienia wniosku. Sąd w takich przypadkach wskazuje w uzasadnieniu, w jakiej części wniosek o udzielenie zgody na przeszukanie nie wyjaśniał dostatecznie podstaw do przeprowadzenia przeszukania. Wskutek tego Prezes UOKiK może przedstawić kolejny wniosek uwzględniający treść postanowienia o odmowie udzielenia zgody na przeprowadzenie przeszukania lub wskazujący inne okoliczności faktyczne lub prawne uzasadniające przeprowadzenie przeszukania.

Postanowienie w przedmiocie wyrażenia zgody na przeszukanie sąd jest obowiązany niezwłocznie doręczyć Prezesowi UOKiK.

4. Rozpoczęcie przeszukania – kontekst dokumentacji

W wymiarze faktycznym przeszukanie rozpoczyna się z momentem fizycznego przybycia do przedsiębiorcy przedstawicieli organu. Przeszukanie jest prowadzone przez pracowników UOKiK, przy czym mogą być oni wspierani przez osoby posiadające wiadomości specjalne. Przesłanką udziału takich osób jest wystąpienie stanu niezbędności takiej wiedzy z perspektywy danego przeszukania. Z reguły są to osoby posiadające wiadomości specjalne z zakresu informatyki śledczej.

Zgodnie z art. 105nd Ustawy przeszukanie przeprowadza się w godzinach pracy lub w czasie faktycznego wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę, przy czym za zgodą przedsiębiorcy lub, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, bez takiej zgody, przeszukujący mogą kontynuować przeszukanie poza tymi godzinami lub czasem faktycznego wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę.

W ramach czynności wstępnych pracownicy UOKiK mają obowiązek doręczyć przedsiębiorcy postanowienie sądu o udzieleniu zgody na przeprowadzenie przeszukania. Sytuacją modelową, z perspektywy organu, jest ta, w której przeszukiwany (osoba go reprezentująca), jest obecny w chwili rozpoczęcia czynności. W przypadkach, w których reprezentanci przeszukiwanego nie byliby obecni, pracownicy UOKiK mogą rozpocząć czynności. uprzednio okazując postanowienie sądu dwóm kategoriom osób, tj. pracownikom przedsiębiorcy oraz świadkom. Jeżeli chodzi o pracownika przedsiębiorcy, to w myśl art. 105nb ust. 2 w zw. z art. 105a ust. 7 Ustawy jest to osoba, o której mowa w art. 97 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny[16] (dalej: „k.c.”). Zgodnie z tym przepisem osobę czynną w lokalu przedsiębiorstwa przeznaczonym do obsługiwania publiczności poczytuje się w razie wątpliwości za umocowaną do dokonywania czynności prawnych, które zazwyczaj bywają dokonywane z osobami korzystającymi z usług tego przedsiębiorstwa. W orzecznictwie wskazuje się, że pojęcie „osoby czynnej w lokalu przedsiębiorstwa” odnosi się do wszystkich osób, które mają faktyczną możliwość dokonywania czynności prawnych w obiektach przedsiębiorstwa, i ma zastosowanie zawsze, gdy przedsiębiorstwo nie poinformowało w sposób wyraźny swoich klientów, o tym, że konkretne osoby czynne w jego lokalu nie są umocowane do zawierania umów[17]. W praktyce niektórych organów można spotkać się tym, że za osoby czynne w lokalu przedsiębiorstwa uznawane są osoby pracujące np. w recepcji. Jest to jednak założenie błędne. Jak trafnie zauważył SN w wyroku z 10 września 2019 r., I NSK 46/12[18], art. 97 k.c. nie dotyczy w ogóle tego rodzaju pomieszczeń, jak portiernia czy recepcja w budynku, w którym znajdują pomieszczenia zarządu spółki, ani osób, które ewentualnie mogą tam być „czynne”. SN wskazał także, że określenie „obsługiwanie publiczności” należy interpretować jako zawieranie umów z klientami, jak również dokonywanie innych czynności faktycznych i prawnych związanych z zawarciem, wykonaniem, rozwiązaniem umowy (udzielanie informacji, pokazanie towaru, jego wydanie), a także jej niewykonaniem bądź nienależytym wykonaniem (przyjęcie reklamacji). W konkluzji SN zajął stanowisko, w myśl którego nie ulega wątpliwości, że recepcja w budynku nie jest miejscem przeznaczonym do dokonywania czynności z udziałem indywidualnych klientów. Warto przy tym wskazać, że art. 97 k.c. posługuje się zwrotem „osób korzystających z usług przedsiębiorstwa”. Pojęcie to należy rozumieć szeroko. Nie oznacza ono bowiem wyłącznie konsumentów, ale jakiekolwiek osoby zainteresowane działaniem danego przedsiębiorcy, którym mogą być także przedstawiciele klientów o charakterze korporacyjnym.

Drugą kategorią osób są świadkowie. Ustawa precyzuje znaczenie tego pojęcia i zgodnie z art. 105nb ust. 2 w zw. z art. 105a ust. 2 Ustawy może nim być wyłącznie funkcjonariusz publiczny, niebędący pracownikiem UOKiK. Pojęcie funkcjonariusza publicznego zdefiniowano w art. 115 § 13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny[19] (dalej: „k.k.”). Zgodnie z tym przepisem funkcjonariuszami publicznymi są:

  • Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej;
  • poseł, senator, radny;
  • poseł do Parlamentu Europejskiego;
  • sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy;
  • osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych;
  • osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe;
  • osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej;
  • funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej;
  • osoba pełniąca czynną służbę wojskową, z wyjątkiem terytorialnej służby wojskowej pełnionej dyspozycyjnie;
  • pracownik międzynarodowego trybunału karnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe;
  • inspektor Inspekcji Wodnej.

W praktyce, w opisywanych przypadkach, okazanie postanowienia będzie następowało asystującym pracownikom UOKiK funkcjonariuszom Policji.

Okazanie, w opisywanym trybie, odpisu postanowienia sądu osobom czynnym w lokalu przedsiębiorca lub świadkom nie polega na jego doręczeniu, czyli obrazowo mówiąc – jego wręczeniu. Czynność ta polega na okazaniu, czyli „pokazaniu”, a więc zakomunikowaniu treści, lecz bez fizycznego ich przekazania. W przypadku stosowania omawianego trybu Prezes UOKiK, zgodnie z art. 105nb ust. 2 Ustawy, jest obowiązany niezwłocznie, nie później niż w terminie 3 dni, doręczyć przedsiębiorcy odpis postanowienia, a o potwierdzeniu doręczenia Prezes UOKiK ma obowiązek niezwłocznie poinformować sąd. Doręczenie może nastąpić w przepisanej formie, w tym poprzez doręczenie dokumentacji w postaci jej przyjęcia – w tym przypadku – chociażby przez pracowników recepcji upoważnionych do przyjmowania korespondencji.

Jak wynika z art. 10nb ust. 3 Ustawy, wraz z rozpoczęciem przeszukania przeszukiwanemu doręcza się upoważnienie do przeszukania oraz okazuje legitymację służbową, dowód osobisty, paszport lub inny dokument potwierdzający tożsamość.

Jeżeli chodzi o upoważnienie do przeszukania, to na podstawie art. 105q pkt 1 Ustawy odpowiednie zastosowanie ma art. 105a ust. 4 Ustawy określający elementy do przeprowadzenia kontroli. Per analogiam upoważnienie do przeszukania zawiera:

  • oznaczenie organu;
  • wskazanie podstawy prawnej;
  • datę i miejsce wystawienia;
  • imię, nazwisko i stanowisko przeszukującego oraz numer jego legitymacji służbowej, a w przypadku upoważnienia do udziału w przeszukaniu osób, o których mowa w ust. 2 – imiona i nazwiska tych osób oraz numer paszportu lub innego dokumentu potwierdzającego tożsamość;
  • oznaczenie przeszukiwanego;
  • określenie zakresu przedmiotowego przeszukania, w tym okresu objętego czynnościami;
  • określenie daty rozpoczęcia przeszukania i przewidywaną datę zakończenia;
  • podpis osoby udzielającej upoważnienia, z podaniem zajmowanego stanowiska lub funkcji;
  • pouczenie o prawach i obowiązkach przeszukiwanego.

O ile kwestia upoważnienia nie wzbudza, sama w sobie, większych wątpliwości, o tyle przez pryzmat treści omawianego przepisu zdeterminowana zostaje kwestia tego, w oparciu o jakie dokumenty może być zweryfikowana tożsamość osób dokonujących przeszukania.

Jak wskazano wyżej, niezbędnym elementem rozpoczęcia przeszukania jest okazanie legitymacji służbowej lub innych dokumentów stwierdzających tożsamość. Jak wynika z art. 105a ust. 4 pkt 4 Ustawy, takie dokumenty jak dowód osobisty czy paszport lub inny dokument stwierdzający tożsamość są okazywane przez osoby określone w art. 105a ust. 2 Ustawy, czyli np. osoby posiadające wiadomości specjalne.

W przypadku pracowników UOKiK ustawodawca przewidział jednak okazanie legitymacji służbowej. Okazanie legitymacji służbowej (analogicznie jak wskazanych dokumentów tożsamości) ma na celu potwierdzenie tożsamości osoby wymienionej w upoważnieniu do przeszukania. Niewątpliwie legitymacja służbowa, poza stwierdzaniem tożsamości przedstawicieli organów władzy publicznej. Modelowo – okazanie legitymacji służbowej wpływa na poczucie bezpieczeństwa przeszukiwanego w tym sensie, że może ograniczać ryzyko podszywania się (np. nieuczciwej konkurencji) pod przedstawicieli organów wykonujących określone czynności. Jak wskazywano w doktrynie, legitymacja służbowa pracowników UOKiK powinna zawierać aktualne dane odnośnie do tożsamości pracownika oraz zajmowanego przez niego stanowiska w chwili rozpoczęcia kontroli. Ważność legitymacji na chwilę dokonywania kontroli powinna wynikać z aktualnej pieczęci w niej umieszczonej[20]. Powyższe wprost wskazuje na identyfikacyjny charakter omawianego dokumentu. Omawiając problematykę legitymacji służbowych, należy przywołać treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2023 r., III OSK 3070/21[21]. W treści tego orzeczenia (dotyczącego utraty ważności legitymacji służbowej) sąd potwierdził, że legitymacja służbowa jest dokumentem (urzędowym), przy czym zwrócił uwagę na to, że musi być ona wydana w przypisanej formie przez powołany do tego organ.

W tym miejscu warto również wskazać, że w polskim systemie prawnym występuję podjęcie dokumentu publicznego. Definicję tę zawiera art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o dokumentach publicznych[22] (dalej: „u.d.p.”), zgodnie z którym dokument publiczny to dokument, który służy do identyfikacji osób, rzeczy lub potwierdza stan prawny lub prawa osób posługujących się takim dokumentem, zabezpieczony przed fałszerstwem i:

  • wytwarzany według wzoru określonego w przepisach prawa powszechnie obowiązującego albo
  • którego wzór graficzny i forma zostały zatwierdzone przez podmiot realizujący zadania publiczne uprawniony na podstawie odrębnych przepisów i który jest zgodny z wymogami dla blankietu tego dokumentu określonymi w przepisach prawa powszechnie obowiązującego.

Z powyższym wiąże się pojęcie emitenta dokumentu publicznego, czyli zgodnie z art. 2 ust. 3 u.d.p. – organu administracji publicznej:

  • upoważnionego na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego do określenia wzoru dokumentu publicznego lub właściwego do wprowadzenia do obrotu prawnego dokumentu publicznego, którego wzór został określony w przepisach prawa Unii Europejskiej lub prawa międzynarodowego;
  • który określa w przepisach prawa powszechnie obowiązującego wymogi dla blankietu dokumentu publicznego, o którym mowa w pkt 2 lit. b, z tym że obowiązki określone w art. 14 i art. 34-39 d.p. wykonuje upoważniony na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego podmiot realizujący zadania publiczne, który zatwierdza wzór graficzny i formę tego dokumentu.

W polskim systemie prawnym występuje szereg przepisów związanych z problematyką legitymacji służbowych. Przykładowo, zgodnie z art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym[23] (dalej: „u.n.r.f.”) pracownikom Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: „KNF”) wykonującym czynności w postępowaniu wyjaśniającym, o którym mowa w art. 18a ust. 1 u.n.r.f., oraz czynności kontrolne i wizyty nadzorcze, o których mowa w przepisach odrębnych, wymagające posiadania legitymacji służbowej, urząd wydaje legitymacje służbowe. W uzasadnionym przypadku legitymacja służbowa może być wydana także pracownikowi Urzędu KNF niewykonującemu czynności, o których mowa w zdaniu pierwszym. W art. 10a ust. 5 u.n.r.f. znajduje się przepis przyznający kompetencje Prezesowi Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, wzoru legitymacji służbowej pracownika wspomnianego urzędu oraz tryb wydawania, wymiany i zwrotu tej legitymacji. Analogiczne rozwiązania znajdują się w innych przepisach, np. w ustawie o Policji i ustawie o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym.

Określenie w przepisach rangi ustawowej faktu wydawania legitymacji służbowych oraz określania trybu ich wydania, wzoru i organu, który je wydaje, jest realizacją zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Upraszczając, przepis ten oznacza, że organy władzy publicznej mogą podejmować wyłącznie takie działania, do których zostały uprawnione w oparciu o przepisy prawa i wyłącznie w takich ramach, jakie wynikają z treści tych przepisów. W kontekście możliwości wydania legitymacji służbowych warunkiem sine qua non jest zatem obowiązywanie przepisów prawa, które takie uprawnienie wprost przyznają.

Analiza przepisów Ustawy wskazuje, że w jej treści (jak również w innych ustawach określających kompetencje Prezesa UOKiK) ustala się obowiązek okazania legitymacji służbowej. Nie występują jednak przepisy określające tryb wydawania takich legitymacji (jak to ma miejsce np. w u.n.r.f.) ani przepisy, które stanowiłyby podstawę do wydania w tym zakresie przepisów wykonawczych. Mówiąc inaczej, Ustawa nie określa uprawnień, czy to Prezesa UOKiK, czy innego organu, do wydawania legitymacji służbowych.

Powyższy stan rzutuje na trzy kwestie.

Pierwsza z nich to oczywistość braku nadania legitymacjom służbowym pracowników UOKiK cech dokumentu publicznego, a w kontekście uwag zawartych poniżej (i przywołanego wcześniej wyroku NSA z 6 grudnia 2023 r., III OSK 3070/21), również dokumentu urzędowego. Legitymacja pracownika UOKiK może być zatem uznawana za dokument wewnętrzny, który nie wywołuje skutków na zewnątrz.

Druga, o wiele bardziej poważna sprawa, to wydawanie legitymacji służbowych bez podstawy prawnej, a więc z naruszeniem wspomnianego art. 7 Konstytucji RP. Warto bowiem zauważyć, że działanie bez podstawy prawnej przez organ naraża go na odpowiedzialność prawną. Przepisem, który może – w określonych przypadkach – mieć zastosowanie, to art. 231 § 1 k.k., zgodnie z którym funkcjonariusz publiczny, który, przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. Działanie bez podstawy prawnej jest oczywistym przekroczeniem uprawnień, które to znamię definiuje się jako stan, w którym podjęte przez sprawcę zachowanie nie wchodziło w zakres jego kompetencji[24]. Mimo, że Ustawa – jak wskazano – posługuje się pojęciem „legitymacji służbowej”, to jednak, w świetle powyższego, wydanie takiego dokumentu bez podstawy prawnej stanowiłoby przejaw swoistego domniemania kompetencji. To, z kolei, stoi w sprzeczności z zasadą legalizmu , co potwierdził TK w uchwale z 10 maja 1994 r., W 7/94[25], wskazując, że gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził. Co oczywiste, taka interpretacja, odnosząca się do zasad demokratycznego państwa prawnego, pozostaje niezmienna i akcentująca wszelkich norm kompetencyjnych w sposób ścisły i literalny[26].

Pozostając przy problematyce wskazanego czynu zabronionego, należy wskazać, że w treści przywołanego przepisu jest mowa o działaniu funkcjonariusza publicznego na szkodę interesu publicznego lub prywatnego. Warto dodać, że za szkodę dla interesu publicznego uważa się nie tylko szkodę w aspekcie materialnym, ale również ewentualne spowodowanie utraty zaufania wobec danego organu, nadszarpnięcie jego wizerunku, renomy, itp. W tym kontekście zdecydowanie pożądane byłoby dokonanie zmian w Ustawie na wzór przepisów regulujących działalność innych organów. Wyeliminowałoby to ewentualne zarzuty co do działania organu bez podstawy prawnej, co mogłoby narazić na ryzyko poniesienia odpowiedzialności prawnej.

Trzecia kwestia to problematyka samego przeszukania. Skoro ustawodawca wskazuje, że w zakresie dokumentacji niezbędne jest doręczenie postanowienia sądu, okazanie upoważnienia do przeszukania i legitymacji służbowej, to pod znakiem zapytania może zostać postawiona – w świetle powyższych uwag – legalność przeprowadzenia czynności. Oczywiste jest, że bazowym dokumentem, nadającym określonym pracownikom UOKiK prawo do dokonania konkretnej czynności jest upoważnienie do przeszukania. Nie zmienia to faktu, że w określonych (i raczej skrajnych sytuacjach) może to rzutować na możliwość wykorzystania, w toku postępowania, zebranych w trakcie przeszukania dowodów, co do chwili obecnej, tak w praktyce, jak i w doktrynie wydaje się być niedostrzegane.

5. Wnioski de lege ferenda

Podsumowując tę część rozważań poświęconych problematyce przeszukań realizowanych przez Prezesa UOKiK, nasuwają się dwa kluczowe wnioski.

Pierwszy z nich to postulat związany z zasadnością doprecyzowania procesu uzyskiwania zgody na przeprowadzenie przeszukania. Pożądane wydaje się określenie ram prawnych wniosku Prezesa UOKiK o wyrażenie zgody na przeszukanie, jak również wskazanie na obowiązek przedłożenia, wraz z wnioskiem, kompletnych akt postępowania.

Drugi postulat odnosi się do wspomnianego problemu braku podstaw do wydawania legitymacji służbowych. W tym zakresie należałoby dążyć do tego, aby w ramach kolejnych nowelizacji Ustawa została uzupełniona o przepisy przyznające takie prawo oraz upoważniające do wydania przepisów wykonawczych, określających wzór i tryb wydawania takiego dokumentu. W sposób realny uchroniłoby to Prezesa UOKiK przed ewentualnymi zarzutami co do działania bezpodstawnego, a nawet bezprawnego.

W ślad za tym do rozważenia pozostałoby znowelizowanie przepisów u.d.p., co stworzyłoby spójny system funkcjonowania organów władzy publicznej, zwłaszcza tych, które są uprawnione do podejmowania omawianych działań, czy to wobec obywateli, czy przedsiębiorców.

Tomasz Łodziana
radca prawny w OIRP w Warszawie
ORCID:0000-0002-4402-3840

[1] S. Pikulski, Podstawowe zagadnienia taktyki kryminalistycznej, Białystok 1997, s. 188.
[2] T. Hanausek, Kryminalistyka. Zarys wykładu, Zakamycze 2000, s. 113.
[3] Dz. U. z 2025 r. poz. 46.
[4] Dz. U. z 2025 r. poz. 1714.
[5] Co wynika z ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o przeciwdziałaniu nadmiernym opóźnieniom w transakcjach handlowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1790).
[6] Zob. ustawa z dnia 17 listopada 2021 r. o przeciwdziałaniu nieuczciwemu wykorzystaniu przewagi kontraktowej w obrocie produktami rolnymi i spożywczymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1773).
[7] Dz. Urz. UE L 265 z 12.10.2022, s. 1.
[8] T. Grzegorczyk, komentarz do art. 219 k.p.k. [w:] T. Grzegorczyk, Kodeks postępowania karnego. Komentarz, Zakamycze 2004, s. 587.
[9] K. Sychta, komentarz do art. 219 k.p.k. [w:] J. Zagrodnik (red.), Kodeks postępowania karnego. Komentarz, Lex.
[10] Dz. U. z 2025 r. poz. 1480.
[11] M. Bernatt, M. Knapp, komentarz do art. 91 [w:] A. Jurkowska-Gomułka, A. Piszcz (red.), Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Komentarz, Legalis.
[12] B. Wieczerzyńska, Przeszukanie prawie antymonopolowym i praktyce Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, „Studia Prawnoustrojowe” 2002, z. 58, s. 549.
[13] K. Róziewicz-Ładoń, Postępowanie przed Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w zakresie przeciwdziałania praktykom ograniczającym konkurencję, Lex.
[14] Dz. U. z 2025 r. poz. 636.
[15] Dz. U. z 2025 r. poz. 712.
[16] Dz. U. z 2025 r. poz. 1071.
[17] Wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 4 lipca 2023 r., I Aga 67/22, Lex nr 3847858.
[18] OSNKN 2021/1/6.
[19] Dz. U. z 2025 r. poz. 383.
[20] C. Banasiński, E. Piontek, komentarz do art. 105a [w:] C. Banasiński, E. Piontek (red.), Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów, Lex.
[21] LEX nr 3659710.
[22] Dz. U. z 2024 r. poz. 1669.
[23] Dz. U. z 2025 r. poz. 640.
[24] Uchwała SN z 24 lutego 2022 r., II DIZ 51/21, LEX nr 3359193.
[25] OTK 1994/1/23.
[26] Wyrok NSA z 4 kwietnia 2013 r., II OSK 205/13, LEX nr 1337316.