Filip Syrkiewicz

1. Wstęp – specyfika gospodarowania mieniem publicznym

Jednym z najistotniejszych, a zarazem najbardziej doniosłych przykładów odrębności polskiego systemu gospodarki nieruchomościami należącymi do publicznego zasobu w stosunku do kształtującego się od czasów transformacji społeczno-gospodarczej przełomu lat 80. i 90. XX wieku obrotu rynkowego jest instytucja darowizny.

Publiczna gospodarka nieruchomościami wykazuje szereg różnic względem systemu prawa prywatnego, manifestujących się w szerokim katalogu form rozporządzania mieniem, a także w szczególnych kompetencjach, które są zastrzeżone wyłącznie dla organów reprezentujących Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego. W ramach tej specyfiki można wyróżnić m.in. zdolność do obciążania prawem użytkowania wieczystego, którego przedmiotem mogą być nieruchomości należące wyłącznie do publicznego zasobu. Jednocześnie, ta względnie uniwersalna formuła prawna może stanowić przejaw władztwa administracyjnego (np. realizacja roszczeń restytucyjnych), jak i woli rozporządzenia rzeczą przez właściciela (zbycie nieruchomości w drodze przetargu lub w formie bezprzetargowej na rzecz oznaczonego lub abstrakcyjnego nabywcy).

Od uprawnień w sferze właścicielskiej (dominium) należy jednak odróżnić kompetencje, jakie przysługują organom w aspekcie ich władztwa administracyjnego (imperium). Przykładem tej ostatniej kategorii prerogatyw organów działających w imieniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego jest instytucja trwałego zarządu. Trwały zarząd jest prawną formą władania nieruchomością i jako swoisty surogat prawa rzeczowego stanowi tytuł do sprawowania władztwa nad mieniem przez jednostki organizacyjne, które nie posiadają osobowości prawnej. Niemniej, oddanie nieruchomości w trwały zarząd nie pociąga za sobą zmian w stosunkach własnościowych, odnosząc skutki wyłącznie w sferze wewnętrznej administracji.

Inną, szczególną formą władczego dysponowania mieniem należącym do publicznego zasobu jest wyposażenie i doposażenie[1]. Istotą tych instytucji jest możliwość „wydobycia” nieruchomości z zasobu, którym gospodaruje właściwy organ, i przekazania jej na rzecz państwowej osoby prawnej lub państwowej jednostki organizacyjnej. Na władczy charakter tej kompetencji wskazuje przyznanie jej przez ustawodawcę ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa[2], rozstrzygającemu o sposobie zagospodarowania nieruchomości, w odniesieniu do której nie wykonuje on uprawnień właścicielskich.

Podobną naturę wykazuje instytucja przejęcia i przekazania nieruchomości przez ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa[3], w ramach której organ ten „sięga” do majątku państwowej osoby prawnej i rozporządza nim na rzecz innej państwowej osoby prawnej lub państwowej jednostki organizacyjnej.

2. Katalog czynności w odniesieniu do mienia publicznego

Katalog czynności, których przedmiotem mogą być nieruchomości należące do publicznego zasobu, ma charakter otwarty. Stosownie do art. 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomości z tego zasobu mogą być w szczególności przedmiotem: sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji.

Nieruchomość może być także przekazywana nieodpłatnie w drodze umowy partnerowi prywatnemu lub spółce, o której mowa w art. 14 ust. 1 albo 1a ustawy z dnia 19 grudnia 2008r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, na czas realizacji przedsięwzięcia w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego.

Nieruchomość będąca własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego może być także przedmiotem darowizny.

Formy zadysponowania nieruchomościami należącymi do publicznego zasobu można zatem podzielić na cztery zasadnicze kategorie: 1) zbywanie nieruchomości; 2) ustanawianie ograniczonych praw rzeczowych; 3) udostępnianie nieruchomości na podstawie umów obligacyjnych lub innych tytułów prawnych; 4) powierzanie nieruchomości w trwały zarząd państwowych jednostek organizacyjnych. Poza tą klasyfikacją należy dodatkowo wyróżnić władcze przekazywanie nieruchomości wyjętych spod szeroko rozumianego władztwa publicznego i przekazywanie ich na rzecz innych podmiotów przez organ działający w sferze imperium (poza zakresem powierzonych mu przez ustawodawcę kompetencji właścicielskich).

Przez zbywanie nieruchomości należy rozumieć wszelkie czynności, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego, a także oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste[4]. W zakresie normatywnym tego pojęcia mieścić się będzie również darowizna nieruchomości.

3. Pojęcie zasobu nieruchomości

Ustawodawca wyróżnił cztery rodzaje publicznych zasobów nieruchomości: 1) zasób Skarbu Państwa; 2) gminne zasoby nieruchomości; 3) powiatowe zasoby nieruchomości; 4) wojewódzkie zasoby nieruchomości. Podział ten stanowi konsekwencję przyjętej koncepcji podmiotowości prawnej Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego. O ile zatem każda jednostka samorządu terytorialnego (gmina, powiat, województwo) posiada swój odrębny, w pełni autonomiczny zasób, w odniesieniu do którego właściwe organy tych jednostek wykonują we własnym imieniu uprawnienia właścicielskie, o tyle Skarb Państwa ma jeden zasób, którym gospodaruje wiele organów, zgodnie ze swoją właściwością rzeczową i miejscową.

I tak, zasobem jednostek samorządu terytorialnego gospodarują ich organy wykonawcze, zaś w stosunku do zasobu Skarbu Państwa uprawnienia właścicielskie pozostają w gestii właściwych ze względu na miejsce położenia nieruchomości starostów wykonujących zadanie z zakresu administracji rządowej. Natomiast częścią tego zasobu, przeznaczoną na potrzeby urzędów obsługujących najwyższe organy władzy państwowej gospodaruje minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa[5].

W szczególnych przypadkach kompetencje organu gospodarującego mieniem Skarbu Państwa wykonuje także wojewoda[6].

Zasób[7] stanowią nieruchomości będące własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, a także nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego przysługującego Skarbowi Państwa oraz jednostkom samorządu terytorialnego. Pomimo braku wyraźnego zastrzeżenia, w pojęciu zasobu będą mieścić się także udziały Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego w prawie własności oraz w prawie użytkowania wieczystego. W zasobie znajdą się również składniki majątku, z którymi immanentnie związany jest udział w innym niż podstawowe prawie rzeczowym (np. odrębna własność lokalu wraz ze stosownym udziałem w nieruchomości wspólnej obejmującym prawo użytkowania wieczystego). Mimo kontrowersji wynikających z braku literalnego ujęcia w definicji „zasobu nieruchomości”[8] należałoby się opowiedzieć za zakwalifikowaniem do tego zbioru spółdzielczych praw własnościowych. Wątpliwości praktyczne i potrzeba pewności prawa skłoniły rząd do przygotowania nowelizacji art. 4 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającej na objęciu explicite spółdzielczych praw do lokali pojęciem zasobu[9]. Kierunek prac potwierdza słuszność i celowość stosowania per analogiam przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami także do tej kategorii mienia.

4. Charakterystyka darowizny nieruchomości z publicznego zasobu

Ramy prawne darowizny wyznacza art. 888 Kodeksu cywilnego[10], zgodnie z którym przez umowę darowizny darczyńca zobowiązuje się do bezpłatnego świadczenia na rzecz obdarowanego kosztem swego majątku. Z kolei formę prawną darowizny, której przedmiotem jest nieruchomość, determinuje art. 158 Kodeksu cywilnego, zastrzegający formę aktu notarialnego.

Z uwagi na cele, jakim służą nieruchomości należące do publicznego zasobu, obejmujące zarówno jego bezpośrednie wykorzystywanie m.in. na zaspokajanie potrzeb społeczności lokalnej, a także pośrednie – np. poprzez finansowanie zadań publicznych ze środków pozyskanych z odpłatnego zbycia lub udostępnienia, podlegają one szczególnemu reżimowi prawnemu ukształtowanego przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz regulacjami z jej otoczenia prawnego.

Jak wspomniano wyżej, ustawodawca wprost dopuścił zbywanie nieruchomości należących do Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego w drodze darowizny. Mając jednak na względzie, że czynność ta nie pociąga za sobą przysporzenia po stronie darczyńcy, ma ona charakter wyjątkowy i jest ograniczona do przypadków wskazanych w ustawie.

4.1. Cel darowizny

Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami darowizna z publicznego zasobu ma charakter celowy, w konsekwencji czego strony są zobowiązane zastrzec w umowie cel, do którego zrealizowania zobowiązany będzie obdarowany. Ma to doniosłe znaczenie dla oceny spełnienia przesłanek do odwołania darowizny.

Co istotne, ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie rygoru nieważności umowy w przypadku, gdy cel nie został w umowie zastrzeżony. W takim przypadku wyłączona jest natomiast możliwość odwołania darowizny, bowiem nie jest możliwe dokonanie oceny zgodności aktualnego sposobu zagospodarowania z celem umówionym przez strony (np. w protokole rokowań)[11]. Takie zaniechanie – pomimo że nie niweczy zasadniczego, zamierzonego przez strony skutku umowy – może być oceniane jako naruszenie zasady prawidłowej gospodarki w rozumieniu art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ustawodawca jednocześnie wskazał, że celem tym może być wyłącznie cel publiczny. Przy definiowaniu „celu publicznego” należy odwołać się do treści art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym zawarto katalog przedsięwzięć odpowiadających temu pojęciu. Dodatkowo należy uwzględnić także inne cele, które zdefiniowane zostały jako „cele publiczne” na gruncie odrębnych ustaw. W orzecznictwie dominuje pogląd, w świetle którego pojęcie „celu publicznego” na gruncie art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być interpretowane dowolnie, w tym w szczególności do jego wykładni nie należy przyjmować znaczenia zwyczajowego, potocznego[12].

Z tych względów należy także opowiedzieć się przeciwko możliwości dokonania darowizny, której celem jest przekazanie nieruchomości innemu podmiotowi, choćby w celu realizacji zadań wpisujących się w pojęcie celu publicznego. Ustawodawca wiąże bowiem wykonanie darowizny z realizacją ściśle określonego celu przez obdarowanego.

W judykaturze dominuje – zasługujące na uznanie – stanowisko, zgodnie z którym zaprzestanie wykonywania celu publicznego nie aktualizuje automatycznie po stronie darczyńcy uprawnienia do odwołania darowizny. Stanowi to konsekwencję użycia przez ustawodawcę sformułowania „niewykorzystanie nieruchomości, na cel na który została darowana” jako przesłanki do odwołania darowizny. Pogląd ten nie będzie natomiast dotyczyć przypadków, gdy zdefiniowany w umowie cel polega na świadczeniu ciągłym (np. oprócz budowy – utrzymanie sieci).

Odrębnego omówienia wymaga także przypadek, gdy cel został przez obdarowanego zrealizowany jedynie częściowo, np. poprzez dokonanie zabudowy jedynie części wyodrębnionych działek. W takiej sytuacji należy uznać, że odwołanie darowizny powinno nastąpić jedynie w odniesieniu do nieruchomości lub ich części, na których cel nie został zrealizowany. Wydaje się także niezasadne odwołanie darowizny, jeżeli obdarowany zrealizował cel jedynie w wydzielonej części nieruchomości, lecz strony nie przewidziały konieczności zagospodarowania wszystkich działek ewidencyjnych wchodzących w skład danej nieruchomości gruntowej. W takim przypadku przesłankę „realizacji celu” należy odnieść do całej nieruchomości w jej pierwotnych granicach. Późniejszy podział nieruchomości jest irrelewantny dla możliwości odwołania darowizny, bowiem badanie spełnienia warunku umowy powinno być dokonywane w oparciu o stan na dzień dokonywania darowizny.

4.2. Strony umowy darowizny

W odniesieniu do nieruchomości z publicznego zasobu po stronie darczyńcy może wystąpić zarówno Skarb Państwa, jak i jednostka samorządu terytorialnego. Przy tej czynności Skarb Państwa reprezentuje starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zaś jednostkę samorządu terytorialnego – jej organ wykonawczy.

Z zastrzeżeniem kompetencji przysługujących ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, zgodnie z art. 13 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, na dokonanie umowy darowizny wymagana jest zgoda organu nadzoru, którym w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa jest wojewoda, zaś w stosunku do zasobów jednostek samorządu terytorialnego – właściwa rada albo sejmik.

W przypadku darowizny z publicznego zasobu ustawodawca nie wprowadził podmiotowego kryterium reglamentacji, uzależniając prawo do rozporządzenia nieruchomością od możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości, jakim jest wyłącznie realizacja celu publicznego. W ten sposób czytelnie zdefiniowano przeznaczenie tej czynności wyłącznie na potrzeby wykonywania zadań publicznych. Innymi słowy, beneficjentem darowizny może być każdy podmiot, bez względu na formę prawną, który będzie wykorzystywać nieruchomość na cele publiczne. Z tych względów wykluczone jest zbywanie pod tytułem darmym nieruchomości z przeznaczeniem na zaspokojenie wprawdzie ważnych, społecznie uzasadnionych potrzeb, które nie wpisują się jednak w pojęcie „celu publicznego”, o którym mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami lub w przepisach odrębnych.

Nieruchomości z zasobu mogą być także przedmiotem darowizny między Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego oraz między tymi jednostkami. W przypadku takiego trybu przeniesienia praw do nieruchomości nie jest wymagane przeznaczenie nieruchomości na cele publiczne. Otwiera to drogę do przeznaczenia nieruchomości na doniosłe z punktu widzenia potrzeb społeczności lokalnej cele, które nie spełniają jednakże kryteriów „celu publicznego” – np. na cele budownictwa komunalnego socjalnego. Niemniej, realizowany przez obdarowaną jednostkę samorządu terytorialnego cel musi być obiektywnie możliwy do zweryfikowania. Funkcja objętych darowizną naniesień (np. budynku mieszkalnego) nie determinuje per se realizacji zadań własnych samorządu, co nie wyklucza możliwości odwołania darowizny, gdy nieruchomość lub jej część faktycznie wykorzystywana jest na cele komercyjne (np. odpłatne udostępnianie lokali poza systemem najmu komunalnego)[13].

Ustawa nie przewiduje natomiast dokonywania przez jednostkę samorządu terytorialnego darowizny nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa z pominięciem wymogu przeznaczenia jej na cele publiczne.

Szczególne rozwiązanie pozwalające na przekazanie nieruchomości z zasobu Skarbu Państwa, a także z zasobów powiatowych i wojewódzkich na rzecz gminy przewidziano w art. 22 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem nieruchomości Skarbu Państwa, województwa lub powiatu, przeznaczone w planach miejscowych pod budownictwo mieszkaniowe oraz na realizację związanych z tym budownictwem urządzeń infrastruktury technicznej, przekazuje się gminie, w drodze darowizny, na jej wniosek, jeżeli przemawia za tym ważny interes gminy i jeżeli cele te nie są lub nie mogą być realizowane odpowiednio przez Skarb Państwa, województwo lub powiat. W umowie darowizny określa się cel, na który nieruchomość jest darowana.

Kategoryczny charakter tej normy („[właściwy organ] przekazuje”) obliguje zatem Skarb Państwa do przeniesienia na rzecz gminy prawa do nieruchomości pod tytułem darmym, jeżeli spełnione zostaną trzy kumulatywne przesłanki: 1) przeznaczenie nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe oraz pod infrastrukturę towarzyszącą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; 2) istnienie po stronie gminy ważnego interesu; 3) brak możliwości realizacji celu przez Skarb Państwa, województwo lub powiat.

Jednocześnie należy zauważyć, że przez realizację „celu”, który nie został w tym przepisie zdefiniowany, należy rozumieć zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z ustaleniami aktu kształtującego zasady ładu przestrzennego w gminie. Z kolei, z ważnym interesem można utożsamiać w szczególności plany realizacji przedsięwzięć wpisujących się w zadania własne gminy wyszczególnione w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym[14].

4.3. Darowizna a użytkowanie wieczyste

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przedmiotem obrotu, w tym darowizny, mogą być nieruchomości. Ustawa nie określa jednak w sposób szczegółowy jakiego rodzaju prawa do nieruchomości mogą być przedmiotem darowizny. Na tym tle nie ulega wątpliwości, że w ramach tej czynności Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego może przenieść pod tytułem darmym prawa własności nieruchomości, która nie została obciążona prawem użytkowania wieczystego. Ponieważ w skład zasobu wchodzą zarówno nieruchomości będące przedmiotem własności, jak i użytkowania wieczystego, należy opowiedzieć się za możliwością dokonania darowizny prawa użytkowania wieczystego przysługującego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego (wraz z odrębną własnością istniejących na gruncie naniesień).

Z darowizną nie można natomiast utożsamiać oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, także jeśli następowałoby bez obowiązku wniesienia pierwszej opłaty oraz opłat rocznych. Należy bowiem zauważyć, że darowizna jest czynnością prowadzącą do przeniesienia prawa lub rzeczy. Tymczasem ustanowienie użytkowania wieczystego, mimo iż należy do wiązki uprawnień publicznego właściciela gruntu, nie może być identyfikowanie jako przeniesienie prawa, gdyż darczyńca nie jest i nie będzie nigdy dysponentem tego prawa. Również wtórne nabycie użytkowania wieczystego przez właściciela (darczyńcę) będzie za sobą pociągało automatycznie skutek konfuzji.

Dopuszczalne wydaje się natomiast przekazanie, w ramach darowizny, własności nieruchomości obciążonej prawem użytkowania wieczystego pomiędzy Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego, jak też pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego, za powiadomieniem użytkownika wieczystego[15]. Jednak z uwagi na celowy charakter darowizny, a tym samym ograniczoną lub wręcz wyłączoną możliwość faktycznej realizacji przez obdarowanego zastrzeżonego w umowie celu na gruncie, na którym prawo do korzystania z wyłączeniem osób trzecich przysługuje użytkownikowi wieczystemu, darowizna w odniesieniu do takiego mienia nie ma znaczenia w praktyce.

Należy natomiast zauważyć, że w przypadkach, gdy ustawodawca zastrzega explicite wymóg przynależności nieruchomości do zasobu[16], niedopuszczalne będzie przekazanie własności gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste, bowiem nieruchomość ta przestała stanowić część zasobu z chwilą obciążenia jej tym prawem.

4.4. Odwołanie darowizny

Zgodnie z art. 13 ust. 2b ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku niewykorzystania nieruchomości na cel, na który została darowana, lub wykorzystywania nieruchomości na inny cel niż cel, na który została darowana, darowizna podlega odwołaniu, chyba że organ, który wyraził zgodę na dokonanie darowizny, wyrazi zgodę na zmianę warunków umowy darowizny, w tym na zmianę celu, na który nieruchomość została darowana.

W stanie prawnym obowiązującym przed nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 8 lipca 2021 r.[17] zasady odwoływania darowizny regulował art. 13 ust. 2, zgodnie z którym oświadczenie to właściwy organ składał w przypadku niewykorzystania nieruchomości na cel określony w umowie.

Zmiana ta z jednej strony definitywnie przesądziła o możliwości odwołania darowizny zarówno w przypadkach, gdy darowana nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z umówionym przez strony celem, jak również w sytuacji, gdy zrealizowany został inny cel, niż określony w umowie, zaś z drugiej strony umożliwiła odstąpienie od obligatoryjnego odwołania darowizny, jeżeli organ, który wydał zgodę na jej dokonanie[18] zaaprobuje zmianę warunków umowy. Rozwiązanie to zwiększyło elastyczność w procesie gospodarowania mieniem publicznym, dopuszczając realizację innych ważnych społecznie zadań realizowanych z wykorzystaniem nieruchomości pochodzących z zasobu Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, które wpisują się w pojęcie celu publicznego. Ponadto pozwala ono uniknąć dotkliwego z punktu widzenia polityki budżetowej obowiązku rozliczenia dokonanych przez obdarowanego nakładów na nieruchomość.

Zmiana warunków umowy może obejmować m.in. prolongatę terminu do zagospodarowania nieruchomości, natomiast zmiana celu zawsze powinna następować z uwzględnieniem zasad przewidzianych dla danego trybu darowizny. Co do zasady nowy cel powinien zatem wyczerpywać pojęcie „celu publicznego”, zaś w przypadku darowizny pomiędzy Skarbem Państwa, powiatem lub województwem a gminą na podstawie art. 22 ustawy o gospodarce nieruchomościami definiowany na nowo cel powinien być koherentny z zadaniami własnymi gminy.

Przechodząc do kwestii dopuszczalności odwołania darowizny, raz jeszcze trzeba podkreślić, że właściwy organ może złożyć takie oświadczenie wyłącznie w przypadku, gdy w umowie zastrzeżony został cel. Jedynie w takiej sytuacji możliwe jest bowiem zbadanie kryterium zgodności aktualnego stanu zagospodarowania nieruchomości ze sposobem wykorzystania nieruchomości przewidzianym przez strony.

Ponadto, zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z 26 stycznia 2018 r.[19] „możliwość odwołania przez darczyńcę darowizny zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami odpada w razie, gdy nieruchomość została wykorzystana na cel określony w umowie darowizny, choćby następnie przestała ona być wykorzystywana na ten cel, podobnie jak wygasa przysługująca byłemu właścicielowi ekspektatywa prawa żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości po tym, jak nieruchomość ta została wykorzystana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, choćby następnie przestała ona być wykorzystywana na ten cel”. Jak wspomniano wyżej, pogląd ten należałoby jednak odnieść wyłącznie do celu, który zakładał realizację skonkretyzowanego przedsięwzięcia celu publicznego, lecz nie nakładał na obdarowanego obowiązku świadczenia o charakterze ciągłym (np. utrzymania obiektów stanowiących inwestycję celu publicznego).

4.5. Pozostałe warunki darowizny

Stosownie do art. 13 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami darowizna nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków, a także cmentarzy ujętych w wojewódzkiej ewidencji zabytków, stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Należy również zauważyć, że darowizna stanowi jedną z enumeratywnie wymienionych w art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami czynności, dla których zastrzeżona jest zgoda organu nadzorującego. Zasady udzielania tej zgody precyzuje art. 13 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, powierzając tę kompetencję wojewodom – w zakresie nieruchomości Skarbu Państwa oraz właściwym radom i sejmikom – w odniesieniu do nieruchomości jednostek samorządu terytorialnego. Oświadczenie w tym przedmiocie powinno być co do zasady złożone w formie uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego lub zarządzenia wojewody.

5. Szczególne postacie darowizny

Szczególną formą darowizny jest przekazanie przez ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa nieruchomości Skarbu Państwa na rzecz fundacji oraz organizacji pożytku publicznego prowadzących działalność: charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, wychowawczą, sportową lub turystyczną, na cele niezwiązane z działalnością zarobkową, a także organizacjom pożytku publicznego na cel prowadzonej działalności pożytku publicznego.

Do przekazania nieruchomości w tym trybie przeznaczone mogą być nieruchomości z zasobu Skarbu Państwa, dla którego organem reprezentującym właściciela jest właściwy ze względu na miejsce położenia nieruchomości starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Przedmiotem darowizny nie mogą być natomiast nieruchomości z tzw. zasobu instytucjonalnego, dla którego organem gospodarującym jest minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa. Z tych względów kompetencja ta ma charakter wyjątkowy, ponieważ w ramach tego rozwiązania minister dokonuje czynności w stosunku do mienia, wobec którego nie wykonuje on, co do zasady, kompetencji właścicielskich.

Mając na uwadze szczególny cel, jakiemu służą nieruchomości pochodzące z publicznego zasobu, podobnie jak w przypadku darowizny na cele publiczne lub na potrzeby realizacji zadań własnych przez jednostkę samorządu terytorialnego, ustawodawca zastrzegł wymóg określenia celu darowizny. Przy tym, ze względu na specyfikę działalności statutowej fundacji i organizacjom pożytku publicznego, cel ten nie będzie wyczerpywać pojęcia „celu publicznego”, o którym mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niemniej powinien on być spójny z przedmiotem wiodącej działalności obdarowanego, a także mieścić się w katalogu celów określonym w art. 68 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Podobnie jak w przypadku darowizny udzielanej na zasadach ogólnych, niewykorzystanie nieruchomości na cel, na jaki została darowana, lub wykorzystywanie nieruchomości na inny cel niż cel, aktualizuje obowiązek odwołania darowizny. Stosowne oświadczenie woli składa wówczas minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa. Również w tym przypadku można odstąpić od odwołania darowizny, jeżeli strony zmienią warunki umowy darowizny, w tym cel, na który nieruchomość została darowana, z uwzględnieniem zasad, o których mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że definiowany na nowo cel powinien również wykazywać zbieżność z prowadzoną przez obdarowanego działalnością statutową oraz spełniać jedno z kryteriów wskazanych w art. 68 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

W ramach tego trybu ustawodawca przewidział jednocześnie daleko idące konsekwencje dokonania przez fundacje lub organizację pożytku publicznego czynności z naruszeniem obowiązku wykorzystania nieruchomości na cel określony w umowie. Czynność, która niweczy możliwość realizacji przez obdarowanego określonego w umowie celu (np. sprzedaż lub trwałe udostępnienie nieruchomości podmiotowi trzeciemu), jest objęta rygorem nieważności. Celem tego zabiegu jest zachowanie kontroli nad mieniem, którego trwałe rozdysponowanie – inaczej niż w przypadkach nieodpłatnego przekazania pomiędzy podmiotami publicznymi lub podmiotami, którym powierzono na podstawie odrębnych przepisów realizację zadania publicznego – całkowicie zrywa więź z rozumianą szeroko sferą władztwa publicznego.

Skutkiem odwołania darowizny będzie powrót nieruchomości do zasobu, którym gospodaruje właściwy starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w stosunku do którego obowiązuje domniemanie reprezentacji Skarbu Państwa. Ze względu na specyfikę omawianego trybu, cechy podmiotowe obdarowanego oraz celu, na jaki nieruchomość ma być przekazana, nie wymaga uzyskania zgody organu nadzorującego dokonanie darowizny oraz zmiana warunków umowy, w tym zmiana celu. Ponadto wyłączony jest warunek wskazania celu mieszczącego się w pojęciu „celu publicznego”.

Dodatkowo, kompetencja do dokonywania darowizny na rzecz fundacji oraz organizacji pożytku publicznego przysługuje Krajowemu Ośrodkowi Wsparcia Rolnictwa oraz Agencji Mienia Wojskowego. Przedmiotem darowizny mogą być wówczas nieruchomości, w stosunku do których podmioty te wykonują prawa właścicielskie Skarbu Państwa. Warunkiem dokonania darowizny jest uprzednie uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, a w zakresie nieruchomości wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa – zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Zgoda ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa na dokonanie darowizny jest wyrażana w formie aktu notarialnego.

6. Podsumowanie – uwagi de lege ferenda

W ramach uwag de lege ferenda należy zwrócić uwagę na potrzebę refleksji ustawodawcy nad dopuszczalnością dalszego obrotu nieruchomością przekazaną w ramach darowizny na cele publiczne. Bezpośrednie wykorzystanie nieruchomości, zwłaszcza w perspektywie realizacji wieloletnich przedsięwzięć celu publicznego, jak również zmieniających się dynamicznie warunków ekonomicznych, może bowiem stać w sprzeczności z racjonalnością kontynuacji procesu inwestycyjnego. W takim przypadku zasadne wydaje się umożliwienie obdarowanemu zbycia nieruchomości lub odpłatnego udostępnienia jej podmiotom trzecim, o ile wszelkie uzyskane z tych tytułów dochody byłyby wykorzystywane na realizację zastrzeżonego w umowie celu, w tym na modernizację znajdującego się w posiadaniu obdarowanego zasobu, w oparciu o który są już realizowane lub mogą być realizowane w przyszłości cele publiczne. Rozwiązanie to pozostawałoby wówczas w pełni spójne z nadrzędnym celem rozporządzania nieruchomościami z publicznego zasobu, jakim jest realizacja zadań o znacznej doniosłości społecznej.

Filip Syrkiewicz
radca prawny w OIRP w Warszawie

[1] Art. 51 i art. 51a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2026 r. poz. 399 (dalej: „ustawa o gospodarce nieruchomościami”).
[2] Obecnie: Minister Finansów i Gospodarki.
[3] Art. 55a ustawy o gospodarce nieruchomościami.
[4] Por. art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami.
[5] Zob. art. 60 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
[6] Zob. art. 35 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz. U. z 2026 r. poz. 373).
[7] Zob. art. 21, art. 24, art. 25a i art. 25c ustawy o gospodarce nieruchomościami; przez zasób należy rozumieć zasoby nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego.
[8] Zob. art. 4 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
[9] Zob. uzasadnienie do projektu ustawy o uregulowaniu praw do gruntów zabudowanych przez spółdzielnie mieszkaniowe, o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (poz. UD 335 Wykazu prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów).
[10] Dz. U. z 2025 r. poz. 1071, ze zm.
[11] Zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 6 maja 2021 r., I ACa 396/20.
[12] Por. wyrok NSA z 10 października 2000 r., II SA/Kr 1010/00.
[13] Por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 lutego 2023 r., I SA/Wa 2411/22.
[14] Dz. U. z 2026 r. poz. 662.
[15] Art. 32 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
[16] Np. na podstawie art. 22 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
[17] Ustawa z dnia 8 lipca 2021 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1561).
[18] Wojewoda – w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa, właściwa rada albo sejmik – w odniesieniu do nieruchomości jednostek samorządu terytorialnego.
[19] II CSK 114/17.